《玉溪市文明行為促進(jìn)條例》

起草說(shuō)明

2020年11月，《玉溪市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）被列入市人大常委會(huì)2021年立法工作計(jì)劃。按照玉溪市人大常委會(huì)關(guān)于立法的工作要求，在經(jīng)過(guò)前期調(diào)研、專(zhuān)家論證、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，玉溪市文明辦牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草了《條例（送審稿）》。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定和相關(guān)要求，現(xiàn)對(duì)《條例》作如下說(shuō)明：

一、立法的必要性

將文明行為促進(jìn)條例列入地方性法規(guī)，對(duì)于引導(dǎo)人們踐行文明行為規(guī)范，懲戒不文明行為，進(jìn)一步提高市民文明素養(yǎng)、提升社會(huì)文明程度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)見(jiàn)第四屆全國(guó)文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位和未成年人思想道德建設(shè)工作先進(jìn)代表時(shí)的講話(huà)中指出，“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，物質(zhì)財(cái)富要極大豐富，精神財(cái)富也要極大豐富。我們要鍥而不舍、一以貫之抓好社會(huì)主義精神文明建設(shè)，為全國(guó)各族人民不斷前進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)的思想保證、強(qiáng)大的精神力量、豐潤(rùn)的道德滋養(yǎng)。”為體現(xiàn)社會(huì)主義所要求的物質(zhì)文明和精神文明這兩個(gè)方面的統(tǒng)一，全面提升我市精神文明建設(shè)水平，通過(guò)地方立法樹(shù)立鮮明的價(jià)值導(dǎo)向和文明標(biāo)尺，在我市社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮思想導(dǎo)向、智力支持、道德制約和法律監(jiān)督的作用，以法治方式保障內(nèi)化于心、外化于行，是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)、造福子孫的民生工程。

（二）是推進(jìn)公民道德建設(shè)、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)在要求。黨的十九大報(bào)告深刻闡述了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的豐富內(nèi)涵和實(shí)踐要求，倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善。中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見(jiàn)》明確要求，“要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫徹到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政實(shí)踐中，落實(shí)到立法、執(zhí)法、司法、普法和依法治理各個(gè)方面，用法律的權(quán)威來(lái)增強(qiáng)人們培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的自覺(jué)性”，強(qiáng)調(diào)“注重把社會(huì)主義核心價(jià)值觀相關(guān)要求上升為具體法律規(guī)定，充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、保障、促進(jìn)作用，形成有利于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的良好法治環(huán)境 ”。十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度　推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求融入法治建設(shè)和社會(huì)治理”，要把核心價(jià)值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定，堅(jiān)持法律的規(guī)范性和引領(lǐng)性相結(jié)合，積極推進(jìn)立改廢釋?zhuān)貏e是要聚焦道德約束不足、法律規(guī)范缺失的重點(diǎn)領(lǐng)域，用法治的力量引領(lǐng)正確的價(jià)值判斷、樹(shù)立正義的道德天平。為此，通過(guò)制定文明行為促進(jìn)條例，對(duì)于建立我市培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀法律保障機(jī)制具有十分重要的實(shí)踐意義。

（三）是深入推進(jìn)健康文明生活方式的具體舉措。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)重要指示批示精神，推進(jìn)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生“7個(gè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，打好疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)，積極倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防和減少疾病，保護(hù)人民健康，通過(guò)制定文明行為促進(jìn)條例，以法律“硬制度”促進(jìn)市民文明習(xí)慣“軟著陸”，提高市民文明素養(yǎng)，培養(yǎng)文明習(xí)慣，助推我市公民思想道德建設(shè)工作，是一項(xiàng)改善玉溪城市形象、保護(hù)市民身體健康的惠民工程。

（四）是玉溪市創(chuàng)建全國(guó)文明城市的重要抓手。按照工作計(jì)劃，玉溪市創(chuàng)建全國(guó)文明城市需要出臺(tái)文明行為促進(jìn)條例，在三年創(chuàng)建周期中，每年度立法工作在測(cè)評(píng)體系中分值占比將逐年增加，立法工作迫在眉睫。同時(shí)，玉溪?jiǎng)?chuàng)建全國(guó)文明城市是玉溪主動(dòng)進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局的內(nèi)在需求，作為打造“兩區(qū)一高地”、深化“玉溪之變”的重要抓手，有助于服務(wù)玉溪市經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。

（五）是貫徹落實(shí)好《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》必然要求。加強(qiáng)公民道德建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而緊迫、艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，新時(shí)代加強(qiáng)公民道德建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化、滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的迫切需要，是把社會(huì)主義思想道德建設(shè)成果進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理效能和制度優(yōu)勢(shì)的重大舉措。說(shuō)其緊迫是因?yàn)樾聲r(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)需要公民道德建設(shè)有新高度，說(shuō)其艱巨而復(fù)雜是因?yàn)橹腥A民族偉大復(fù)興和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)凸顯了培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任時(shí)代新人的任務(wù)更加艱巨。我市推進(jìn)評(píng)選道德模范、“優(yōu)秀志愿者”“玉溪好人”、開(kāi)展“五大創(chuàng)建”（文明城市、文明單位、文明村鎮(zhèn)、文明校園、文明家庭）、建設(shè)文明講堂和新時(shí)代文明實(shí)踐中心等工作基礎(chǔ)扎實(shí)，地方特色鮮明，積極推動(dòng)我市公民道德建設(shè)工作。通過(guò)制定文明行為促進(jìn)條例，把實(shí)踐中廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的道德要求及時(shí)轉(zhuǎn)化為法規(guī)和規(guī)章，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和道德導(dǎo)向有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步加大工作力度，把握道德建設(shè)的規(guī)律，積極創(chuàng)新道德教育、道德實(shí)踐和文明創(chuàng)建的形式，持之以恒、久久為功，推動(dòng)市民道德素質(zhì)和社會(huì)文明程度達(dá)到一個(gè)新高度。

二、立法的可行性

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是條例出臺(tái)的物質(zhì)基礎(chǔ)。物質(zhì)文明是精神文明建設(shè)的基礎(chǔ)，精神文明對(duì)物質(zhì)文明有重大的推動(dòng)作用。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，玉溪市委、市政府團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全市各族人民，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記考察云南重要講話(huà)、黨的十九屆二中三中四中五中全會(huì)、省委十屆十一次全會(huì)和市委五屆十二次全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，進(jìn)一步鞏固和夯實(shí)全面建成小康社會(huì)成果，全力打造云南社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)先行區(qū)、全國(guó)綠色創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、國(guó)際高品質(zhì)康養(yǎng)旅居新高地，以?xún)?yōu)異成績(jī)迎接建黨100周年。

（二）創(chuàng)文工作是條例出臺(tái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。我市已經(jīng)獲得云南省文明城市稱(chēng)號(hào)、全國(guó)文明城市提名，出臺(tái)《玉溪市文明行為促進(jìn)條例》，將有利于持續(xù)推進(jìn)文明城市創(chuàng)建，摘得“全國(guó)文明城市”桂冠，實(shí)現(xiàn)“玉溪之變”，思想觀念之變，精神狀態(tài)之變，能力素質(zhì)之變，應(yīng)對(duì)變局，破解困局，開(kāi)拓新局。

（三）地方立法工作是條例出臺(tái)的推動(dòng)力。玉溪市人大地方立法工作按照“立得穩(wěn)、有特色、可操作”的原則，堅(jiān)持立法的問(wèn)題導(dǎo)向，抓住立法的時(shí)機(jī)，明確立法的目的，實(shí)行精細(xì)化立法，牢牢把握立法的規(guī)律，立得出良法、善法，如《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》《玉溪市革命遺址保護(hù)條例》等。

（四）其他省市文明行為促進(jìn)立法的成功實(shí)踐為條例出臺(tái)提供了有益借鑒。全國(guó)許多省市已經(jīng)制定了促進(jìn)文明行為的地方性法規(guī),《北京市文明行為促進(jìn)條例》《天津市文明行為促進(jìn)條例》《河南省文明行為促進(jìn)條例》《贛州市文明行為促進(jìn)條例》《郴州市文明行為促進(jìn)條例》《臺(tái)州市文明行為促進(jìn)條例》《莆田市文明行為促進(jìn)條例》《臨汾市文明行為促進(jìn)條例》等地方性立法中成功的制度設(shè)計(jì)和措施，可供本條例參考借鑒。

三、起草經(jīng)過(guò)

自2020年11月啟動(dòng)《條例》立法工作以來(lái)，市文明辦起草了《玉溪市文明行為促進(jìn)條例立法工作方案》，12月18日，市人民政府辦公室正式發(fā)文。

根據(jù)工作方案，市文明辦委托玉溪師范學(xué)院法學(xué)院開(kāi)展《條例》的立法調(diào)研和起草工作。12月23日召開(kāi)《條例》立法調(diào)研座談會(huì)，市文明辦、民政局、住建局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等市直單位參加了會(huì)議，會(huì)上各單位結(jié)合各自職能，提出了許多有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議。會(huì)后，收到各單位反饋意見(jiàn)、立法材料17份。12月底開(kāi)始，我市進(jìn)行了線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的《玉溪市文明行為促進(jìn)條例》立法問(wèn)卷調(diào)查，線(xiàn)上通過(guò)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，共回收電子問(wèn)卷20752份；線(xiàn)下到江川區(qū)、紅塔區(qū)16個(gè)社區(qū)內(nèi)發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷，共回收紙質(zhì)問(wèn)卷329份。同時(shí)，制發(fā)《關(guān)于就玉溪市文明行為促進(jìn)條例立法工作開(kāi)展社會(huì)調(diào)查的通知》，向各縣（市、區(qū)）市委宣傳部、文明辦、工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)，市直各單位，中央、省駐玉單位，駐玉軍（警）部隊(duì)征求意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，2021年1月15日起草單位完成了《玉溪市文明行為促進(jìn)條例（草擬稿）》的初稿。

市文明辦分別于1月19日、2月5日和2月22日組織召開(kāi)了三次改稿會(huì)，充分征求了市人大、司法局、發(fā)改委、文明辦等單位的修改意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)修改，起草單位完成了《條例》第四稿。

2月23日，市文明辦制發(fā)《關(guān)于舉行〈玉溪市文明行為促進(jìn)條例（草擬稿）〉聽(tīng)證會(huì)的公告（第1號(hào)）》。2月25日，制發(fā)《關(guān)于征求〈玉溪市文明行為促進(jìn)條例〉（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的函》，共收到意見(jiàn)建議13條，采納7條。3月15日，市文明辦通過(guò)聽(tīng)證網(wǎng)、玉溪文明網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于舉行<玉溪市文明行為促進(jìn)條例（草擬稿）>聽(tīng)證會(huì)的公告》（第2號(hào)），邀請(qǐng)社會(huì)各界報(bào)名參加《條例（草擬稿）》聽(tīng)證會(huì)；聽(tīng)證會(huì)于3月16日舉行，16名聽(tīng)證代表從不同角度對(duì)《條例》提出意見(jiàn)建議40條，最終采納意見(jiàn)建議19條；3月17日，市文明辦召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)，5名地方立法咨詢(xún)專(zhuān)家提出意見(jiàn)建議，提出意見(jiàn)建議48條，最終采納意見(jiàn)建議12條；市文明辦召開(kāi)專(zhuān)題討論會(huì)，對(duì)聽(tīng)證代表、論證專(zhuān)家提出的意見(jiàn)建議做梳理討論，研究決定《條例》采納的意見(jiàn)建議、增補(bǔ)的內(nèi)容、修改完善的導(dǎo)向等問(wèn)題。

四、《條例》主要內(nèi)容

《條例》共設(shè)置了六章56條，分別為總則、文明行為基本規(guī)范、不文明行為治理、保障與促進(jìn)、法律責(zé)任和附則。

第一章總則共11條。明確了立法目的、適用范圍、基本原則、工作機(jī)制、政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。第二條明確了條例的適用范圍和文明行為定義。條例適用于本市文明行為促進(jìn)工作，所稱(chēng)文明行為是指以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)、以中華傳統(tǒng)美德為遵循，符合新時(shí)代公民道德要求，倡導(dǎo)社會(huì)主義新風(fēng)尚，維護(hù)公序良俗，推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的行為。

第二章文明行為基本規(guī)范共14條。從正面規(guī)定了文明行為，分為規(guī)范和倡導(dǎo)兩個(gè)層次，一是明確提出在公共環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序、交通安全與秩序、文明旅游、網(wǎng)絡(luò)文明、文明就醫(yī)、文明施工、鄉(xiāng)村文明、誠(chéng)實(shí)信用等九個(gè)領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則；二是倡導(dǎo)弘揚(yáng)家庭美德、社會(huì)互助、弘揚(yáng)和傳承聶耳精神以及綠色環(huán)保、健康文明的生活方式。

第三章不文明行為治理共8條。從反面規(guī)定了不文明行為。《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，規(guī)定了在公共環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序、交通出行、社區(qū)生活等方面應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)治理的不文明行為。其中，結(jié)合我市情況，突出規(guī)定了禁煙區(qū)吸煙和不文明養(yǎng)犬行為。

第四章保障與促進(jìn)共10條。規(guī)定了各方主體責(zé)任，以保障促進(jìn)文明。明確我市精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的督促檢查、評(píng)估責(zé)任；政府提供硬件、人員保障等責(zé)任；公共場(chǎng)所和公共服務(wù)企業(yè)等社會(huì)組織和團(tuán)體發(fā)揮示范、監(jiān)督作用。確立了文明/不文明行為記錄、文明勸導(dǎo)員、工作責(zé)任區(qū)、不文明行為投訴和舉報(bào)受理等制度機(jī)制。

第五章法律責(zé)任共11條。對(duì)違反本條例規(guī)定的不文明行為，其他法律、法規(guī)已有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定，《條例》不再重復(fù)規(guī)定。對(duì)上位法、其他地方性法規(guī)未明確規(guī)定處罰措施的不文明行為，如違反控?zé)熞?guī)定、破壞公共秩序、交通違規(guī)、擾亂社區(qū)和諧、不文明養(yǎng)犬等行為，《條例》設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，并明確了執(zhí)法部門(mén)。

第六章附則共2條。規(guī)定了門(mén)前“三包”的定義和條例的實(shí)施時(shí)間。

玉溪市文明辦

2022年11月30日